財政資金直達(dá)機(jī)制是中央為應(yīng)對新冠肺炎疫情防控、紓解企業(yè)困難、保障基本民生作出的重大決策部署，特指按照國務(wù)院部署納入直達(dá)機(jī)制管理、實行特殊轉(zhuǎn)移支付的財政資金。2020 年，國務(wù)院常務(wù)會議要求擴(kuò)大直達(dá)資金范圍，建立常態(tài)化的財政資金直達(dá)機(jī)制。2022 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要健全財政資金直達(dá)機(jī)制，加強(qiáng)資金管理和監(jiān)控。鄉(xiāng)村振興財政資金有其特殊性及緊迫性，財政直達(dá)資金監(jiān)管涉及理念、體制與機(jī)制創(chuàng)新，有效融合凸顯工具理性的績效審計與強(qiáng)化價值理性的績效評價，實現(xiàn)兩種監(jiān)管功能的互補(bǔ)互證是創(chuàng)新監(jiān)管模式的現(xiàn)實選擇。

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

（一）問題提出

財政既是國家治理的基礎(chǔ)條件和重要支柱，也是化解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡不充分等結(jié)構(gòu)性難題的價值工具。在后疫情時代，面對新常態(tài)、非常態(tài)的國際國內(nèi)環(huán)境，為強(qiáng)化國家財政治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，中央多次提出要“過緊日子”“把錢花在刀刃上”，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，壓減非剛性、非重點、非必要支出。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興既是國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，也是財政投入的剛性要求和重點領(lǐng)域。據(jù)初步測算，“未來五年，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的重點任務(wù)，總體投入大約在7 萬億以上”［1］。不過，從現(xiàn)實狀況分析，這項龐大的財政開支面對新的矛盾：一是財政投入“只增不減”與財政收支“緊平衡”。受國內(nèi)外環(huán)境影響，有學(xué)者預(yù)測未來五年我國財政收入總額將表現(xiàn)出低水平運(yùn)行態(tài)勢，但財政支出持續(xù)擴(kuò)張情勢并未削減［2］。例如，針對涉農(nóng)領(lǐng)域，財政投入力度持續(xù)加大，2018—2021 年，全國財政一般公共預(yù)算累計安排農(nóng)林水支出約9 萬億元①；2020—2022 年，中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金3，772 億元，同時，自2020 年起財政直達(dá)資金的范圍與規(guī)模亦呈逐年增長態(tài)勢。二是直達(dá)資金分配功能弱化與相關(guān)主體管理職責(zé)模糊化。中央資金直達(dá)基層，雖然縮短了委托代理鏈，減少了再分配引致的資源分配不均和低效問題［3］，但地方“中間層”政府被弱化的再分配功能以及各相關(guān)主體間不夠清晰的財政事權(quán)和支出責(zé)任使得資金監(jiān)管充滿挑戰(zhàn)。受制于基層政府對直達(dá)資金的認(rèn)識不到位、監(jiān)控能力不足，加之各地情況復(fù)雜多樣，直達(dá)資金撥付和分配管理難以同步，甚至出現(xiàn)滯留國庫的現(xiàn)象。

財政資金監(jiān)管是財政治理的重要內(nèi)容。在目前眾多的監(jiān)管手段與工具中，績效審計與績效評價居于重要地位，發(fā)揮核心作用。如何針對鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金的特點，直面目前存在的普遍性問題和矛盾，優(yōu)化監(jiān)管方式、強(qiáng)化監(jiān)管力度、提高監(jiān)管效率、減輕基層負(fù)擔(dān)和創(chuàng)新監(jiān)管模式等既是重要的現(xiàn)實難題，又為學(xué)界研究提出新的要求。我們認(rèn)為，問題的癥結(jié)在于：在多種約束條件下，如何實現(xiàn)績效審計與績效評價功能的互補(bǔ)互證。由此，本研究嘗試以率先采用財政資金直達(dá)模式的G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)財政資金為例，運(yùn)用規(guī)范性與實證性相結(jié)合的分析方法，構(gòu)建宏觀—決策績效、中觀—監(jiān)督績效、微觀—使用績效的層次層級矩陣結(jié)構(gòu)分析框架，比較與探究兩種監(jiān)管手段的內(nèi)在關(guān)系，尋求二者的適配空間與融洽場域，為完善財政資金直達(dá)機(jī)制，驅(qū)動財政直達(dá)資金績效最大化提供理論視角和政策建議。

（二）文獻(xiàn)綜述

績效審計與績效評價具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性?？冃徲嬍谴_保受托責(zé)任有效履行的控制機(jī)制。19 世紀(jì)以來，西方國家先后建立了審計的權(quán)威機(jī)構(gòu)，以監(jiān)督政府財政收支的合規(guī)合法性為基點。相關(guān)研究大體以1986 年國際最高審計機(jī)關(guān)（INTOSAI）提出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性（“3E”審計）為參照，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展至包含環(huán)境性和公平性的“5E”審計?，F(xiàn)代國家審計由傳統(tǒng)合規(guī)性審計拓展到績效審計，審計的視野逐漸延伸到了公共資源管理的完整鏈條［4］。針對我國現(xiàn)行的財政體制，專項資金績效評價對象為資金使用者、管理者和監(jiān)督者，資金本身只是評價載體［5］，但在實踐中，績效評價普遍具有審計化傾向。有學(xué)者認(rèn)為，績效審計與績效評價在評價對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式上的重疊性導(dǎo)致二者功能定位不清、重復(fù)評價、結(jié)果雷同等問題［6］。全面實施績效管理客觀上要求協(xié)同審計與績效評價功能，使預(yù)算監(jiān)督能夠有效評價政府的績效結(jié)果與管理效能［7］。

現(xiàn)代監(jiān)管體系是國家治理體系的組成部分，監(jiān)管治理更加有效的關(guān)鍵在于政府決策與問責(zé)機(jī)制更加完善［8］。學(xué)界對財政資金直達(dá)機(jī)制的研究尚處于起步階段，李亞斌認(rèn)為，審計監(jiān)督實效化對地方治理能力的提升具有促進(jìn)作用［9］。從涉農(nóng)財政資金監(jiān)管現(xiàn)狀來看，多頭決策、分割管理現(xiàn)象較為嚴(yán)重［10］。對財政直達(dá)資金的審計則主要聚焦分配、撥付、使用、管理等環(huán)節(jié)［11］，存在的問題主要包括資金閑置、違規(guī)使用、監(jiān)管不嚴(yán)［12］、項目庫建設(shè)與規(guī)劃不銜接、政策落實不到位［13］等。也有學(xué)者認(rèn)為，扶貧資金支出績效損失源于績效領(lǐng)導(dǎo)失靈，因為政府績效生產(chǎn)過程中的公共價值鏈出現(xiàn)斷裂或偏軌，所以最終導(dǎo)致政府產(chǎn)出與結(jié)果的差距［14］。

作為一種創(chuàng)新機(jī)制，財政資金直達(dá)基層用款機(jī)構(gòu)，“一竿子到底”打通資金分配渠道，壓縮了逐級下?lián)艿臏魰r間，減少了資金挪用的風(fēng)險，有效地推動了財政政策的提質(zhì)增效。與此同時，“直達(dá)”資金繞過部分地方監(jiān)管部門，也帶來了監(jiān)管責(zé)任如何界定、資金績效如何提升等現(xiàn)實問題，本質(zhì)上可視為“技術(shù)應(yīng)用”與“制度重構(gòu)”之間形成的新矛盾［15］。從既有研究來看，學(xué)界較多關(guān)注績效審計與績效評價的獨(dú)立功能，較少涉及二者互補(bǔ)互證耦合關(guān)系的比較分析以及這種關(guān)系對直達(dá)資金績效的影響，有意無意淡化了項目決策的科學(xué)性與目標(biāo)的合理性。正視這種現(xiàn)狀，本研究嘗試以實踐案例為藍(lán)本，從監(jiān)管模式創(chuàng)新的視角，基于驅(qū)動直達(dá)資金績效最大化目的，探討鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金有效有為監(jiān)管的實現(xiàn)路徑。

二、分析框架與案例選擇

（一）分析框架：鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金績效矩陣結(jié)構(gòu)

互補(bǔ)互證是推動整體效能提升的結(jié)構(gòu)性變革動力?；パa(bǔ)針對差異性，強(qiáng)調(diào)不同要素或系統(tǒng)間功能的互相補(bǔ)充，以實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的完整性，指向效度；互證針對相似性，著重不同要素或系統(tǒng)間測量結(jié)果的相互印證，以降低績效測量的誤差，指向信度。鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金績效審計是指審計機(jī)關(guān)以直達(dá)資金所對應(yīng)的項目或用途為載體，按照“監(jiān)督—評價—防御”的邏輯進(jìn)路，對被審計單位資金分配、管理、使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的活動，旨在對公共部門履職的合規(guī)合法性和政策的落實效果進(jìn)行鑒證，從而推動鄉(xiāng)村振興項目內(nèi)部管理控制?？冃гu價針對直達(dá)資金立項決策、目標(biāo)設(shè)置、使用規(guī)則等整體性問題，從前期投入、過程管理、產(chǎn)出結(jié)果與社會影響（社會公平與公眾滿意）等維度進(jìn)行綜合測量與評判，旨在強(qiáng)化組織內(nèi)部主體責(zé)任意識、促進(jìn)目標(biāo)實現(xiàn)，檢驗政府內(nèi)部與外部的關(guān)系。概而言之，績效生成涉及關(guān)鍵要素的因果關(guān)系和層次間的隸屬關(guān)系，作為資金監(jiān)管的手段，績效審計與績效評價在功能定位、監(jiān)管范圍、程序依據(jù)、引導(dǎo)約束等方面呈現(xiàn)出互補(bǔ)互證的耦合關(guān)系。據(jù)此本研究構(gòu)建了一個分析框架（如圖1 所示），以區(qū)分績效審計和績效評價的集聚樣態(tài)和異質(zhì)特征，進(jìn)而驗證二者的互補(bǔ)互證關(guān)系。具體來說：

圖1 鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金績效審計與績效評價的邏輯關(guān)系

一是決策績效。決策績效是最重要的績效。財政直達(dá)資金的績效管理基于宏觀政策及戰(zhàn)略任務(wù)，評價體現(xiàn)自上而下的縱向約束。在目標(biāo)任務(wù)分解下沉的過程中，除了對規(guī)定任務(wù)的決策規(guī)劃以外，決策還呈現(xiàn)出差異性的績效競爭特點。為避免壓力傳導(dǎo)引致的層級目標(biāo)異變，需對決策內(nèi)容及程序進(jìn)行評價，包括決策論證的民主性和合法性、目標(biāo)設(shè)置的合理性和可行性、信息的透明度以及鄉(xiāng)村振興直達(dá)資金分配規(guī)劃與資金管理辦法的科學(xué)性等。

二是監(jiān)督績效。約翰·穆勒認(rèn)為，在各種監(jiān)督中，預(yù)算監(jiān)督是有效的監(jiān)督［16］?；诮∪F(xiàn)代預(yù)算制度的現(xiàn)實要求，鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金績效管理折射預(yù)算民主的內(nèi)在屬性。直達(dá)資金直接從中央或省級撥付至基層，“中間層”如何督促指導(dǎo)基層落實政策任務(wù)、消解層級間信息不對稱和資源配置低效問題、促進(jìn)目標(biāo)實現(xiàn)是監(jiān)督績效的核心所在。

三是使用績效。我國的治理實踐更強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)管以增強(qiáng)執(zhí)行力，這是因為層級監(jiān)督和精準(zhǔn)問責(zé)有助于官員對其行為負(fù)責(zé)［17］，可以確保監(jiān)管體系的穩(wěn)定性和連續(xù)性。鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金的使用績效指向資金使用單位，使用績效即使用資金者績效，主要指向終端，重點關(guān)注資金使用的合規(guī)合法性以及產(chǎn)出結(jié)果與績效目標(biāo)是否匹配等。

（二）案例選擇：G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)財政資金監(jiān)管

本文以G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)資金為例。自2018 年起，G 省啟動建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，按照“省級財政→牽頭實施主體（企業(yè)）→相關(guān)參與實施主體”的財政直達(dá)撥付路徑對省內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園安排等額的省級財政資金補(bǔ)助。換言之，在投資載體自籌資金額度滿足條件的基礎(chǔ)上，省去了層層下?lián)艿闹虚g環(huán)節(jié)，省級財政資金直接下?lián)苤翀@區(qū)牽頭實施主體（企業(yè)），再由牽頭實施主體分配至參與主體。對于資金監(jiān)管，基于“誰使用、誰負(fù)責(zé)、誰批準(zhǔn)、誰監(jiān)督”的原則，要求實施主體設(shè)立省級財政資金專戶、實行專賬管理，并以縣（市、區(qū)）政府為責(zé)任主體組織實施產(chǎn)業(yè)園建設(shè)驗收工作，由省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進(jìn)行驗收檢查，直達(dá)資金的運(yùn)行模式，如圖2 所示。

圖2 G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)資金運(yùn)行模式

2018—2020 年，G 省共投入75 億元財政資金扶持全省131 個產(chǎn)業(yè)園，重點支持絲苗米、優(yōu)質(zhì)蔬菜、茶葉、優(yōu)質(zhì)旱糧等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。鼓勵地方政府發(fā)揮財政資金統(tǒng)籌整合效用，撬動社會資本參與園區(qū)建設(shè)（要求撬動資金數(shù)量達(dá)到省級財政資金三倍以上）。牽頭實施主體在既定績效目標(biāo)和任務(wù)清單指引下，充分發(fā)揮市場主體作用，兼顧資金使用的社會性和效益性。2021 年，G 省在安排第二輪扶持資金之前，為全面了解第一輪財政直達(dá)資金的使用成效和存在問題，由省級機(jī)關(guān)委托第三方對該項資金2018—2020 年的支出情況進(jìn)行績效評價，同時，由省政府指定審計部門對財政資金進(jìn)行績效審計。本研究采用已公開的績效評價報告和審計報告中的關(guān)鍵信息，運(yùn)用組型比較分析法①聚焦審計與評價的聚斂問題和擴(kuò)散問題，旨在揭示二者屬性、特點及相互關(guān)系。通過對兩份報告文本關(guān)鍵詞（主要是財政直達(dá)資金使用成效與問題）的逐級提取，并進(jìn)行規(guī)范化處理后，確定二者的相似性（聚斂性）與差異性（擴(kuò)散性），并將其按屬性歸至決策層、監(jiān)督層和使用層。同時，審計報告與績效評價報告的結(jié)構(gòu)化程度高，有助于提高研究的信度與效度。

三、績效審計與績效評價的內(nèi)在關(guān)系

鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)機(jī)制重塑了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的資金撥付方式，既改變了監(jiān)管環(huán)境，也對財政資金民主、高效、透明的監(jiān)管提出新要求。由表1 可知，一是績效審計與績效評價的聚斂區(qū)間均關(guān)注現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)直達(dá)資金使用績效的提升，雖然在衡量資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的績效標(biāo)準(zhǔn)上趨同重疊，但審計的重點是對合規(guī)合法性的“查驗問責(zé)”，突出微觀層面的監(jiān)督；二是二者在中觀層面的監(jiān)督功能相近疊加，審計側(cè)重政策跟蹤落實過程中的執(zhí)行問題，績效評價指向管理機(jī)制設(shè)計缺陷對管理效用發(fā)揮的阻礙；三是績效評價更多關(guān)注立項決策和分配規(guī)則等宏觀問題，以結(jié)果導(dǎo)向和滿意度導(dǎo)向提高對目標(biāo)的糾錯糾偏功能，績效審計是政府內(nèi)部審計，假定了頂層決策的正當(dāng)性和正確性；四是在結(jié)果運(yùn)用方面，績效評價對財政資金審查監(jiān)督的威懾力與約束力弱于績效審計。

表1 G 省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園直達(dá)資金績效評價與審計結(jié)果對比表

（一）績效審計與績效評價的互補(bǔ)關(guān)系

績效審計與績效評價的互補(bǔ)關(guān)系體現(xiàn)在宏觀層面，即鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金的決策績效，決策績效的互補(bǔ)涉及實然與應(yīng)然層面的資金監(jiān)管問題。西蒙認(rèn)為，決策包含事實要素和價值要素，二者存在“實然”和“應(yīng)然”的基本差異［18］。這表明，決策主體既要對上級負(fù)責(zé)，又要兼顧公共價值及群眾的需求。

基于財政改革成本，從層級政府視角，一方面，財政作為推動和服務(wù)政府改革的重要工具，始終是改革成本的最終承擔(dān)者，而改革成本通常內(nèi)嵌于利益調(diào)整和利益重構(gòu)過程之中［19］。資金撥付方式的改革創(chuàng)新在一定程度上需要財政承擔(dān)相應(yīng)的改革成本，如新舊財政資金撥付方式轉(zhuǎn)換過程中的制度成本以及特殊時期改革創(chuàng)新需要財政兜底責(zé)任償付的隱性跨期成本，這是因為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場機(jī)制的建立和資源配置的改善并不能自動解決利益分配問題，需要政府決策對利益損失和結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)行權(quán)衡與調(diào)和。另一方面，作為單一制國家，層級政府是我國行政體制的顯著特征。《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）規(guī)定我國實行“一級政府一級預(yù)算”，這進(jìn)一步明確了層級政府間的支出責(zé)任和財政事權(quán)。在激勵相容的央地關(guān)系中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)通過公共政策的層級落實得以實現(xiàn)，而省級政府作為政策層級過程的第一個節(jié)點，具有較大自由裁量的自主空間和選擇空間，是中央戰(zhàn)略部署和市縣級政府細(xì)化管理的中介。省級政府的實施方案、管理辦法、績效目標(biāo)等決策是宏觀戰(zhàn)略的再規(guī)劃過程，需要與之匹配的監(jiān)管手段來衡量特定階段發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)與政府決策的銜接性問題，或可視為檢驗預(yù)設(shè)目標(biāo)與公眾滿意之間偏離度的價值工具。

科層制是地方政府組織體系的機(jī)體和基礎(chǔ)［20］。隨著行政鏈條的延伸和組織關(guān)系的復(fù)雜化，除了制度性約束以外，在實踐中只能更多地依賴各級政府對其下級部門的監(jiān)管評判［21］，即所謂的“向上負(fù)責(zé)制”，鄉(xiāng)村振興財政監(jiān)管也不例外。“直達(dá)”資金監(jiān)管有其特殊性，包含產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)籌分配、公共利益協(xié)調(diào)、直達(dá)資金管理等的宏觀決策均有別于逐級下?lián)茇斦芨稒C(jī)制下的管理邏輯，因而需要從鄉(xiāng)村振興實施階段的目標(biāo)任務(wù)中尋求自洽的有效路徑?？冃徲媽φ?fù)責(zé)，審計過程通常以既定目標(biāo)和上級政府視角為參照，對直達(dá)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價，呈現(xiàn)組織內(nèi)部自上而下的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，難以監(jiān)督同級政府。如果決策缺乏科學(xué)性或目標(biāo)缺乏合理性，就會在一定程度上加劇市縣級政府的“向上負(fù)責(zé)”，極易將矛盾焦點下移至基層，難以促進(jìn)政策落地見效。顯然，績效審計作為單向度的目標(biāo)評價，并不具有對上級目標(biāo)檢驗的屬性。而績效評價是基于多維結(jié)構(gòu)層次下績效導(dǎo)向的目標(biāo)評價，更加關(guān)注政府與外部關(guān)系，集合公民期望強(qiáng)化公共價值，在體現(xiàn)政府內(nèi)部管理屬性的基礎(chǔ)上構(gòu)建責(zé)任機(jī)制。結(jié)合自上而下政策執(zhí)行和自下而上民主監(jiān)督的績效評價，突破了以往財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的局限，評價直指政策制定、目標(biāo)設(shè)置、宏觀決策等核心問題。此外，融入外部評價機(jī)制的社會評價對政府公信力具有直接影響，這恰恰也是績效審計與績效評價互補(bǔ)關(guān)系的主要體現(xiàn)。

公共決策強(qiáng)調(diào)社會整體利益，本質(zhì)上是社會公共權(quán)威對社會資源和社會利益的權(quán)威分配過程［22］。誠如韋伯所言，“以價值理性為動機(jī)進(jìn)行的社會行為調(diào)節(jié)，其目的在于達(dá)到利益平衡或利益結(jié)合”［23］。公共決策立足整體利益的價值性，如何科學(xué)分配巨量財政資金和實現(xiàn)土地、資金、技術(shù)、人才和信息等要素集聚是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)決策績效的關(guān)鍵所在。需要明確的是，社會整體利益所追求的公平性不等同于區(qū)域間“一刀切”式的利益平衡。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園以規(guī)?；癁榛A(chǔ)，績效目標(biāo)如何體現(xiàn)地區(qū)特色、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、環(huán)境承載力、市場需求等因素對經(jīng)濟(jì)社會效益的影響并非程序性的監(jiān)管——績效審計所覆蓋的權(quán)責(zé)范圍。鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金的監(jiān)管應(yīng)具備實質(zhì)性監(jiān)管屬性，績效評價針對“產(chǎn)出—效果—影響”的應(yīng)然狀態(tài)，將決策績效納入評價范圍，即直達(dá)資金支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)期望達(dá)成的可衡量的目標(biāo)值，通過決策預(yù)判產(chǎn)出結(jié)果是否會影響農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，是否激發(fā)市場活力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能否產(chǎn)生正向價值并驅(qū)動鄉(xiāng)村振興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)實現(xiàn)。

（二）績效審計與績效評價的互證關(guān)系

績效審計與績效評價的互證關(guān)系體現(xiàn)在中觀層面的監(jiān)督績效和微觀層面的使用績效。從縱向結(jié)構(gòu)來看，一級政府、財政部門、責(zé)任主體和資金使用單位的權(quán)責(zé)不同，績效結(jié)構(gòu)也不盡相同。在本研究案例中，中觀層面關(guān)注市縣責(zé)任主體的監(jiān)督與管理（市縣人民政府→具體對接農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門），微觀層面重點指向資金使用機(jī)構(gòu)（牽頭實施主體和相關(guān)主體）。作為資金監(jiān)管的技術(shù)手段，績效審計與績效評價的理念導(dǎo)向、法規(guī)依據(jù)、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)手段等具有顯著差異，二者的互證有助于凝聚共識，促進(jìn)績效的改進(jìn)與提升。具體而言：

1.監(jiān)督績效的互證?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)直達(dá)資金由省財政直接下?lián)苤劣每顔挝?，如何科學(xué)界定市縣責(zé)任主體的監(jiān)管責(zé)任以及財權(quán)與事權(quán)匹配的問題，是深刻理解特殊背景下財政撥付模式創(chuàng)新邏輯的關(guān)鍵。梳理相關(guān)研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)機(jī)制下財政資金流路徑越長，與初始財政支出目標(biāo)的偏離程度就越大；反之，當(dāng)財政層級減少，財力與支出責(zé)任的匹配度均顯著提升［24］。這表明，“直達(dá)”資金對于緩解基層收支矛盾、調(diào)動地方積極性具有積極意義，但同時財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分改革對基層財政監(jiān)管能力提出考驗?？冃徲嬇c績效評價的實施主體及其獨(dú)立性、專業(yè)性、評價重點、績效指標(biāo)等的異質(zhì)性為多元監(jiān)管提供了績效信息互證的空間，有助于績效信息質(zhì)量提升，本研究案例聚焦責(zé)任主體在產(chǎn)業(yè)園建設(shè)引導(dǎo)、地方政策支撐、組織保障、資金監(jiān)督等方面的監(jiān)督績效。二者互證的邏輯在于：績效審計本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，通過發(fā)現(xiàn)、揭露被審計對象存在的績效問題，針對直達(dá)資金使用結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)出效率不高和經(jīng)濟(jì)社會效益不理想等問題提出改善績效的合理化建議，借助整改和問責(zé)等方式促進(jìn)政策目標(biāo)實現(xiàn)；績效評價本質(zhì)是民主監(jiān)督，映射政府、市場與農(nóng)民的關(guān)系，對政策落實性指標(biāo)（組織管理、資金投入、建設(shè)用地、規(guī)劃布局）進(jìn)行測量，推斷效果與目標(biāo)的達(dá)成度。二者的互證有助于消解監(jiān)管低效、規(guī)劃不可持續(xù)、實施方案操作性弱等流弊。

2.使用績效的互證?？冃y量是“證據(jù)驅(qū)動”和“結(jié)果導(dǎo)向”政府改革趨勢的重要部分［25］。無論是績效審計還是績效評價，都要對財政資金使用的合規(guī)合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督評價，但在技術(shù)方法和法律依據(jù)上二者具有差異性，二者的互證能夠確?？冃畔⒌目陀^、真實與完整。在技術(shù)方法上，績效審計更加突出過程控制導(dǎo)向，通過對鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金運(yùn)行和項目建設(shè)的風(fēng)險進(jìn)行識別與防患，重點核查被審計對象資金使用的真實性和憑證的合規(guī)合法性，并對其內(nèi)部管理流程進(jìn)行檢查，比對過程性指標(biāo)和產(chǎn)出性指標(biāo)，維護(hù)資金安全和財經(jīng)法紀(jì)?？冃徲嬛攸c關(guān)注“是什么”與“應(yīng)該是什么”的對比規(guī)范性問題，更加側(cè)重效率指標(biāo)［26］?？冃гu價則關(guān)注直達(dá)資金使用主體對項目建設(shè)前期研究、目標(biāo)設(shè)置、保障機(jī)制、直達(dá)資金管理和項目管理等指標(biāo)，通過歸因分析、評價從投入到產(chǎn)出鏈條上的關(guān)鍵節(jié)點所對應(yīng)指標(biāo)的合規(guī)合法性和合理性，從過程和結(jié)果檢驗投入與產(chǎn)出的實際表現(xiàn)。在法律法規(guī)依據(jù)上，《預(yù)算法》為績效審計和績效評價提供了共同的法律依據(jù)，但從法律位階來看，績效審計具有相對完善的法律體系，如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》等，雖然缺乏針對績效審計的專門性法律規(guī)范，但與績效評價相比，財政支出績效評價的法律依據(jù)仍較為單薄，主要以部門規(guī)章為主。因此，對直達(dá)資金使用績效的互證能夠形成監(jiān)管合力，促進(jìn)整體績效提升。

四、實現(xiàn)財政直達(dá)資金有效監(jiān)管的路徑

互補(bǔ)互證視域下的監(jiān)管創(chuàng)新并不是對現(xiàn)有監(jiān)管模式的替代，而是彌補(bǔ)不足，實現(xiàn)系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)與整合?？冃徲嬇c績效評價的互補(bǔ)互證是在明確功能定位基礎(chǔ)上，以新的理念和方法構(gòu)建相互適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性均衡關(guān)系，形成監(jiān)管過程中的動態(tài)同步，提升體制內(nèi)部資源配置效率、降低行政運(yùn)行成本和損耗。在現(xiàn)有政策體系及技術(shù)條件下，我們認(rèn)為，實現(xiàn)兩種監(jiān)管方式互補(bǔ)互證的關(guān)鍵在于以下三個方面：

（一）構(gòu)建相互銜接的績效審計與績效評價指標(biāo)體系

推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，彌補(bǔ)“市場失靈”，必須依靠黨和政府為主導(dǎo)的公共力量及公共資源補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展“短板”，解決結(jié)構(gòu)不平衡問題［27］。在實現(xiàn)路徑上，一方面，鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金監(jiān)管應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計，加強(qiáng)資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化管理，同步提高與之匹配的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平，構(gòu)建融入宏觀決策、監(jiān)督問責(zé)和民主財政的績效型約束機(jī)制；另一方面，應(yīng)以績效審計與績效評價互補(bǔ)互證的耦合關(guān)系為切入點，在合規(guī)合法性和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的互證區(qū)間構(gòu)建相互銜接的指標(biāo)體系，在兼顧共性指標(biāo)與個性指標(biāo)、增量指標(biāo)與存量指標(biāo)基礎(chǔ)上統(tǒng)一績效標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)定評價周期，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，突出目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，聚焦直達(dá)資金“最后一公里”，實現(xiàn)績效信息的共享與互認(rèn)。

（二）強(qiáng)化對直達(dá)資金績效目標(biāo)的糾錯糾偏

鄉(xiāng)村振興財政資金直達(dá)撥付模式是權(quán)力下放與資源下沉的重要體現(xiàn)。公共權(quán)力下放衍生出的“懸浮化”現(xiàn)象，是權(quán)力資源錯配和權(quán)力銜接受阻的現(xiàn)實映照［28］，直達(dá)資金配置主體及方式的變化對相關(guān)主體的承接能力提出更高要求。績效評價是價值理性和技術(shù)理性的統(tǒng)一，或者說是有公信力的執(zhí)行力，凸顯公共價值；績效審計追求執(zhí)行力，體現(xiàn)政府內(nèi)部管理屬性及制度效能。一方面應(yīng)優(yōu)化監(jiān)督與管理流程，減少重復(fù)性的審查與評價，降低工作成本和損耗，緩解基層“重負(fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)態(tài)勢，重點檢驗績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，發(fā)揮績效審計與績效評價互證功能；另一方面，激發(fā)基層政府“集中財力辦大事”的自主性和能動性，科學(xué)決策、民主決策，關(guān)注群眾訴求與政策供給間的落差，強(qiáng)化績效治理對目標(biāo)糾錯糾偏的價值引領(lǐng)，增強(qiáng)縣級財政治理能力。

（三）建立開放互通的績效信息平臺

監(jiān)管效能聚焦目標(biāo)選擇的正確性及其實現(xiàn)程度，兼顧效率與效果，涉及目標(biāo)實現(xiàn)、權(quán)力制約與能力建設(shè)，然而，不同的技術(shù)工具在實施主體、信息獲取、任務(wù)分配和運(yùn)行方式上表現(xiàn)出的差異化特征影響著績效審計和績效評價的結(jié)果以及結(jié)果應(yīng)用的程度?；诼窂絻?yōu)化視角，應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)賦能，構(gòu)建開放、互通的績效信息平臺，服務(wù)與優(yōu)化鄉(xiāng)村振興財政直達(dá)資金監(jiān)管工作，推動跨部門聯(lián)合監(jiān)管；應(yīng)建立績效信息共享與開放機(jī)制，完善監(jiān)測與評價機(jī)制，在財政直達(dá)資金立項審批階段強(qiáng)化對目標(biāo)的審核與評價，消解立項目標(biāo)與政策目標(biāo)弱相關(guān)悖論，導(dǎo)入績效審計與績效評價相互銜接的指標(biāo)體系，自動監(jiān)測指標(biāo)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)跟蹤式預(yù)警提醒與整改督促；應(yīng)引入大數(shù)據(jù)分析、人工智能等前沿技術(shù)應(yīng)用，綜合運(yùn)用績效審計與績效評價技術(shù)手段，結(jié)合財政直達(dá)資金使用過程中的具體問題進(jìn)行科學(xué)決策和結(jié)果預(yù)測，對資金實際效果進(jìn)行全方位、多角度研判，實現(xiàn)技術(shù)理性和價值理性的統(tǒng)一，提升監(jiān)管效能。